恰逢兩會,，霧霾再次來襲。政協(xié)委員就霧霾問題建言獻策，去年12月北京市PM2.5濃度比2014年同期升高166.7%，近期人大新聞學院教授喻國明“因為霧霾離開北京”也引發(fā)公眾討論。

新《環(huán)境保護法》頒布實施一年,。這一年，新環(huán)保法在實施過程中有哪些成效和短板？為何在開放公益訴訟主體資格之后,，全國有資格、有能力,、有意愿提請公益訴訟的社會組織依舊很少,？民事公益訴訟和行政公益訴訟在環(huán)境案件中該各自承擔怎樣責任？北京霧霾該怎么治理,？

就此,，鳳凰評論《高見》欄目專訪中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心主任王燦發(fā)教授。

訪談嘉賓：王燦發(fā) 中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心主任

鳳凰評論《高見》欄目訪談員：劉昱含

王燦發(fā) 中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心主任

一,、環(huán)保終身負責必須責任到人

鳳凰評論《高見》：新《環(huán)保法》規(guī)定了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度,，也對環(huán)評、監(jiān)管等環(huán)節(jié)有較嚴格規(guī)定,，但似乎并不能立竿見影解決霧霾問題,。這點你怎么看？

王燦發(fā)：其實現(xiàn)在《環(huán)保法》里的很多舉措對治理霧霾還是很有作用的,，比如區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控,。北京與河北、天津,，再加上其他四個省市河南,、山東、山西,、內蒙,，聯(lián)防,，聯(lián)治，聯(lián)控,，共同應對,，最起碼保證去年閱兵有半個月PM2.5都在20以下——這是一次聯(lián)防聯(lián)控的實踐，就是只要真能采取切實措施,，是可以使環(huán)境變好的,，并不是無可救藥。

新《環(huán)保法》和《大氣污染防治法》都規(guī)定了聯(lián)防聯(lián)治的制度,，這個制度要是實施得好,，對治理霧霾會發(fā)揮很好作用。

鳳凰評論《高見》：如果各地統(tǒng)一聯(lián)防聯(lián)控,，在監(jiān)測標準,、檢測方法上其實要求還是挺多的。在各地區(qū)統(tǒng)一聯(lián)防聯(lián)控時可能會涉及哪些問題,？

王燦發(fā)：聯(lián)防聯(lián)控確實涉及許多協(xié)調與合作的問題,。這就需要統(tǒng)一檢測、統(tǒng)一標準,、統(tǒng)一執(zhí)法,、統(tǒng)一行動。不能北京標準嚴,，其他省市標準松,。監(jiān)測也要統(tǒng)一方法標準，監(jiān)測點位的設置要科學,，按統(tǒng)一規(guī)范設置,。對監(jiān)測報告數(shù)據(jù)要防止弄虛作假，要能夠讓上一級部門或者其他地區(qū)的額監(jiān)測機構核查,。

在行動上也要統(tǒng)一,，這么多污染源，如果一個地方有行動而其他地方?jīng)]有,，也肯定不行,。在行動方面已經(jīng)有了一些措施，比如京津冀三地建立會商機制,，定期召開會議討論決定采取共同措施,。

在過去幾十年中，我們走了一條先污染后治理的道路,，長期積累下來的污染,，要在短時間內一下解決肯定是不現(xiàn)實的。比如河北那么多鋼鐵廠如果馬上關了，環(huán)境肯定要好多了,，但是就會有很多人失業(yè),，當?shù)刎斦矔鰡栴}。解決的途徑和方法,，就是經(jīng)濟發(fā)展轉型,，有高投入、高污染,、低產出,，向低碳、綠色,、循環(huán),、可持續(xù)轉變。這是一個比較痛苦的過程,，不可能什么利益都不損害就成功轉型了,。必然是改一批、轉一批,、關一批,。

這就需要當?shù)卣龀鲆?guī)劃來，將轄區(qū)內的重污染型產業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃,，分批達標,，給工廠預期和緩沖，如果到期完不成,，就得關。對于地方政府,，到期達不到環(huán)境質量目標,，就要追究負責人的責任。生態(tài)環(huán)境保護終身負責,，這是黨中央定下來的,。

必須目標清楚，責任到人,，一步一步落實下去,。

鳳凰評論《高見》：終身追責給負責人以壓力，但聯(lián)防聯(lián)控在外涉及跨地域,、跨部門多方利益和訴求,，在區(qū)域內又與地方財政考核、生態(tài)指標直接相關,。直接涉及利益,，以現(xiàn)在的地方行政體系來推動，不互相推諉很難,。

王燦發(fā)：這個確實非常難,，比如北京河北經(jīng)濟差距非常大,，北京污染企業(yè)不能再在北京做了，霧霾影響人生活,，而對河北老百姓來說最重要的是解決吃飯問題,，矛盾產生了。如果僅僅為了保北京人呼吸好空氣,，讓河北停廠,、影響生活，那肯定也不長久,。

這就涉及補償問題,。當然補償不一定全用金錢，能否用其他途徑來給北京周圍地區(qū)一些補償,。比如北京是否能吸納河北的部分勞動力從事第三產業(yè),，為河北的關停企業(yè)的職工提供轉業(yè)培訓，或者將一些能夠吸納勞動力的產業(yè)轉移到河北,。當然,，這種轉移并非是嚴重污染企業(yè)的轉移。也可以建立統(tǒng)一的交通,，讓交通費不那么高,，使得北京的人口可以到河北，也可以使河北的勞動力比較容易地到北京工作,。

鳳凰評論《高見》：民生問題和環(huán)境問題直接對撞,。在現(xiàn)在的中國發(fā)展水平上來說，還是一個非常尖銳的問題,。這種統(tǒng)籌不是地方政府可以獨立完成的,，中央政府在這個過程中可為之處是？

王燦發(fā)：國家要有統(tǒng)籌性,，比如要有投資,，社會保障要跟上。一個很重要的事情是GDP發(fā)展不能過快,。

因為你發(fā)展得過快,，GDP的增長必然要從自然界取得很多資源、能源,，而又要將很多廢物排向自然,。再加上環(huán)保投入不夠（“十五”期間環(huán)保投入還不到GDP的1%，“十一五”期間環(huán)保投入不到GDP的1.5%）,，肯定環(huán)境就要遭到嚴重污染和破壞,。

二、環(huán)境公益訴訟的門檻別太高

鳳凰評論《高見》：信息公開和公眾參與在《環(huán)保法》獨立成章，對保護公民參與環(huán)境保護有很大進益,，但我們也能看到能符合條件且有意愿,、有能力提請環(huán)境公益訴訟的社會組織其實并不多，你怎么分析去年提起公益訴訟的主體情況,？

王燦發(fā)：新環(huán)保法生效以后,，情況比2014年要好多了。2014年一年沒有一個被立案的公益訴訟案件,，當時有民訴法規(guī)定可以提起公益訴訟,，但所有法院都不受理公益訴訟案件。新《環(huán)保法》生效之后第一天就有一起環(huán)境公益案件被受理,，全年一共有40多個案件被受理,，有九個社會組織提起訴訟。從這點看新環(huán)保法確實起了作用,。

但是,，公益訴訟并沒有像人們預料的那樣井噴式的爆發(fā)。全國31個省市自治區(qū),，才有40多個公益訴訟案子,，有700多個符合條件的社會組織，才有9個來提起公益訴訟,。而且這些訴訟大部分都是在比較發(fā)達的東部地區(qū),。另外，官方的環(huán)保社會組織提起的訴訟比較多,，真正由草根社會組織來提起的訴訟比較少,。

鳳凰評論《高見》：符合訴訟主體資格的本來就少，而法律中對提起環(huán)境公益訴訟“法律規(guī)定的機關”的范圍也沒明確,。出現(xiàn)這種現(xiàn)象問題在哪,？

王燦發(fā)：法律規(guī)定的門檻太高了。

環(huán)保法規(guī)定必須由在轄區(qū)的“市級民政部門登記的組織”才能提起公益訴訟,，這把一大批在縣級人民政府民政部門登記的社會組織排除在外。還要求“必須從事環(huán)保事業(yè)五年以上”,，而環(huán)保組織大部分都在最近幾年才登記的——其實只要依法登記的社會組織無所謂經(jīng)驗問題,，他們可以請專業(yè)律師，也可以請顧問來做,。而且大部分環(huán)保社會組織訴訟能力不強,，沒有專門的法務人員、環(huán)境工程師,，在取證,、打官司方面，很困難。

鳳凰評論《高見》：國內經(jīng)費少,，國外經(jīng)費用得困難,，你怎么看環(huán)保組織的經(jīng)費問題？

王燦發(fā)：現(xiàn)在政府沒有專門經(jīng)費來資助社會組織去做公益事業(yè),。財政部的公益專項往往都是被一些政府下面的事業(yè)單位申請了,，真正的草根社會組織很難申請到，而且本身數(shù)量特別少,。

現(xiàn)在利用國外資金非常困難,，民間組織用國外基金會的錢有一整套的審批和登記流程，拿到之后使用起來也特別困難,，由于政治方面的擔心,，使得環(huán)保社會組織也不敢輕易用國外基金會或者公益機構的錢來提起公益訴訟，否則可能會給人留下用外國人的錢打擊本國企業(yè)的口實,。

鳳凰評論《高見》：該怎么辦,？

王燦發(fā)：要解決這一問題，首先我國政府應該有一部分專門用于公益事業(yè)的資金,，讓社會組織去申請,，國內有支持，社會組織也沒有必要非得去花外國基金會的錢,。

另外,，對于利用國外公益組織的資金進行環(huán)境保護，也沒必要那么敏感,。國外很多的基金會和公益機構,、環(huán)保組織，是沒有政治色彩的,，他們就是要保護環(huán)境,，對他們國內的環(huán)保活動也支持,，對國外的環(huán)?；顒右仓С帧Ｓ械膰獾慕M織就經(jīng)常把本國政府也告上法庭,，因為他們的目標就是保護環(huán)境,。而中國的環(huán)境是全球環(huán)境的一部分，他們不是針對中國政府的,，也不是針對中國企業(yè)的,，而是針對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的，有的外國公益組織甚至出錢讓中國的環(huán)保組織訴他們自己國家的跨國企業(yè),。

鳳凰評論《高見》：現(xiàn)在一些污染企業(yè)在社會組織提起公益訴訟時,，為了讓人家不起訴,，選擇先打壓找茬，說社會組織使用外國資金,，沒資格提起公益訴訟,。這其實不利于對國家生態(tài)文明建設的整體推進。

王燦發(fā)：其實企業(yè)應該首先反思是不是有污染破壞環(huán)境的行為,，并不是說用外國人的錢就不能告,，用中國人的錢就可以告。

這也涉及環(huán)保社會組織的能力建設問題,，要讓環(huán)保組織增強法律能力,、技術能力，政府應通過建立基金的形式對環(huán)保組織的公益訴訟提供經(jīng)費支持,。因為我們法律中規(guī)定社會公益組織不能利用公益訴訟來牟利,，而環(huán)境公益訴訟又是非常耗時耗錢的事情，打贏官司之后不返還必要花銷,，環(huán)保社會組織就難以為繼?，F(xiàn)在一些公益訴訟，環(huán)保社會組織贏了官司,，賠償金給了政府財政,。一些污染本來就是由于政府部門沒有嚴格執(zhí)法造成的，環(huán)保社會組織打贏了官司,，賠償金又交給了政府財政,，顯然不合理。

解決這一問題,，就需要建立專門基金,，用賠償金建立環(huán)境公益基金，一方面用于修復環(huán)境,，一方面用于支持其他環(huán)保社會組織提起公益訴訟,，這才是正常機制。

鳳凰評論《高見》：現(xiàn)在情況是環(huán)境民事公益訴訟發(fā)展不足,，而環(huán)境行政公益訴訟缺口更大,。

王燦發(fā)：實際上，行政公益訴訟是比民事公益訴訟更重要的一種訴訟,，因為他可以監(jiān)督政府部門嚴格執(zhí)法,。企業(yè)是否守法，社會組織和公民個人是很難發(fā)現(xiàn)的,，而政府可以監(jiān)管,。合理情況應該是社會組織盯著政府,，政府盯著企業(yè),，監(jiān)督政府來履行職責,，這才是公益訴訟的本意。

這樣比民事公益訴訟要好做,，民事公益訴訟需要收集很多證據(jù),，而行政公益訴訟只需監(jiān)督政府部門是否履責就行了。

我希望能夠在修訂《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護法》,、制定《土壤污染防治法》時把行政公益訴訟規(guī)定進去,，增加公益訴訟種類。

三,、企業(yè)環(huán)境信息公開是有效社會監(jiān)督

鳳凰評論《高見》：你提過1994年起草《建設項目環(huán)境保護管理條例》時,，就曾想涉及對“環(huán)境評價不實”的規(guī)定，但后來改為“弄虛作假”追究責任,，當時的考慮是怎樣的,？

王燦發(fā)：評價不實造成環(huán)境污染、損害不能一概追究責任,。環(huán)境狀況很復雜,，技術手術可能沒有達到，或者當項目建設時環(huán)評可能沒問題,，但自然條件發(fā)生變化可能造成環(huán)境后果,。而且一個環(huán)評是由很多人來做的，追究誰的責任,，這很困難,。

最后還是保留只對環(huán)境影響評價弄虛作假者追究責任，這樣也比較容易舉證,。

鳳凰評論《高見》：新環(huán)保法之后對違反環(huán)評制度者的處罰科學了,。

王燦發(fā)：《環(huán)境影響評價法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》存在的最大的一個問題就是允許未進行環(huán)評的建設單位補辦環(huán)評手續(xù)。一個建設一個項目,，如果沒有任何環(huán)境審批手續(xù),，建成被發(fā)現(xiàn)之后，環(huán)保部分責令補辦手續(xù),，連罰款都沒有,。如果進行了環(huán)評而沒被批準就進行了建設或者建成了，這個倒有罰款,。所以當時很多建設項目根本就不進行環(huán)評,，等發(fā)現(xiàn)以后都快建成或已經(jīng)建成了，就補辦個手續(xù)就成了,，環(huán)保部門肯定要批準,，否則把投資很大的建設項目拆掉，環(huán)保部門很難做到,。

這一次環(huán)保法修改得比較好,，不讓補辦手續(xù),，事先未做環(huán)評的建設項目，責令停止建設,，給予罰款處罰,，還可以責令恢復原狀,。

鳳凰評論《高見》：從現(xiàn)有數(shù)據(jù)上看新環(huán)保法生效以后,，在環(huán)評上確實有比較大的威懾力，現(xiàn)在未批先建的項目在減少,。

王燦發(fā)：環(huán)保部2015年處罰的4個因環(huán)評違法的企業(yè)全都沒有允許補辦手續(xù),。環(huán)保部完全按照這一點來做了,，但是各省環(huán)保部門審批的項目中,，我們發(fā)現(xiàn)還有30%多仍讓補辦手續(xù)，29%是不讓補辦手續(xù)的,。

鳳凰評論《高見》：剩下的將近40%呢,？

王燦發(fā)：由于信息公開不充分，剩下的40%不知道環(huán)保部門是否讓被處罰的企業(yè)補辦了手續(xù),。信息公開從國家一級來講做的是比較好了,，比如環(huán)保部，評分可以評到90分以上,，大部分法規(guī)信息,，處罰信息都能夠公開，但是到省一級就差一點,，到市一級就更差了，最差的是企業(yè)的信息公開,。

按理講,，政府應該是公開重點排污單位名單，但是有30—40%的地方根本沒有公布名單,，然后公布的名單里又有很多企業(yè)沒有公開自己的信息,，公開的信息又大部分都是常規(guī)信息。在信息公開方面還是有許多工作要做,。

其實企業(yè)環(huán)境信息公開就是很重要的社會監(jiān)督,，只要政府信息公開管理好，就能夠起到很大的監(jiān)管作用,，不用下很大功夫去處罰排污者就會有很大壓力,。

四、監(jiān)督破壞環(huán)境行為才是向黨中央看齊

鳳凰評論《高見》：除卻提請公益訴訟,，公民參與環(huán)境保護方法還有很多,。一年前柴靜《穹頂之下》紀錄片引起軒然大波,，也在去年兩會引起廣泛討論，媒體參與并助推環(huán)保這一方式似乎也是解決當下問題的可循之法,。你怎么看媒體參與環(huán)境報道的價值？

王燦發(fā)：首先法律規(guī)定,，任一單位和個人都有保護環(huán)境的義務,，并有權對破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。公眾具有知情權,、表達權,、參與權、監(jiān)督權,，當受到污染還有受害索賠權,，其中很重要的權利就是公眾監(jiān)督權利。

新聞媒體姓黨,，要貫徹黨的方針,，我們黨的十八大把生態(tài)文明建設列入五大建設之一，并要求其貫穿于政治建設、社會建設,、經(jīng)濟建設,、文化建設整個過程中去,，這說明了生態(tài)文明建設的重要性,。那么通過輿論來監(jiān)督破壞生態(tài)文明建設的行為正好貫徹執(zhí)行了我們黨的方針和政策,。

所以在這方面，應該是繼續(xù)大張旗鼓的報道污染破壞環(huán)境行為,，對他們進行監(jiān)督。這才真正是向黨中央看齊。

鳳凰評論《高見》：有人擔心媒體因為所具備的話語影響力而在參與環(huán)保過程中濫用權力,，也有人質疑媒體因專業(yè)性不足而影響問題解決,，這點你怎么看？

王燦發(fā)：這里頭要弄清楚的是,，黨和國家的利益和一個地方的利益,，和個別企業(yè)利益要分清楚,。作為媒體維護的是黨和國家的重大利益,，污染企業(yè)的利益與整個國家生態(tài)文明建設的利益是相違背的,。

在這種情況下，報道污染案件,，報道違法行為，是和黨的要求完全一致的,。有的人認為一報道壞事就不是主旋律,，這個是不對的。這是出于保護少數(shù)人利益,、個別地方利益,、污染企業(yè)利益而找出來的借口,。與其一有污染事件報道、公益訴訟就壓下來,、看是不是有國外資金參與,、有無政治意圖，倒不如查一查企業(yè)到底有沒有違法,、到底有沒有污染,。

鳳凰評論《高見》：環(huán)境問題不是想遮蓋就可以遮蓋得住的,。問題所有人都看得見,，比如霧霾，不解決問題,，而各種找理由轉移視線。

王燦發(fā)：其實應改變一種觀念,，就是說要把那種“凡是報道環(huán)境污染就不是弘揚主旋律”的觀點改變過來,。我們的主旋律就是建設生態(tài)文明,，這要求對污染破壞環(huán)境的,，破壞生態(tài)文明建設的單位和個人監(jiān)督,，進行檢舉,，進行揭發(fā),，進行曝光,、進行制裁,。

鳳凰評論《高見》：一步一步來,，你對這次兩會在環(huán)保及環(huán)保法上的改進有什么期待,？

王燦發(fā)：期待全國人大及常委會要盡快修訂《水污染防治法》,，《海洋環(huán)境保護法》，盡快出臺《土壤污染防治法》,。這些都是最要緊的。在自然保護區(qū)方面,，我們國家現(xiàn)在有2700多個自然保護區(qū),，但是只有22年前制定的一個《自然保護區(qū)條例》,，應該盡快出臺《自然保護區(qū)法》，來保護和回復自然生態(tài)環(huán)境,。

另外對于法律實施要有一套監(jiān)督機制,，我們制定了很多法律,，如果不嚴格執(zhí)行，結果還是無用?，F(xiàn)在立法越來越健全,，但法律的實施還是存在許多問題。

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